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不必妖魔化土地自由流转

傅蔚冈 / 2012-11-21 15:09:37

土地问题已经成为当下最受争议的问题之一。因为随着城市化,越来越多的农村土地会被变成为建设用地,也随之带来了诸多纠纷。纠纷之所以产生,是因为在现有的制度框架下,农民——或者说原有土地的所有者获得的收益却十分有限,按照《土地管理法》及相关法律的规定,农民获得的补偿仅限于“农业用途”,而建设用地和农业用地之间的差距更是悬殊,我经常打的比方是,农地的价格以亩为计算单位,而建设用地——尤其是商品房的价格则是以平方米为计算单位。

如何解决?一个可行的路径就是由农民来分享土地城市化的红利,可行的办法就是允许集体土地直接入市,由农民直接分享土地增值。不少地区所进行的土地制度改革,也正在朝这个方向努力,如成都和重庆所进行的地票交易。而最高层也在做类似的努力,如温家宝总理在去年年末的中央农村工作会议中指出,“推进集体土地征收制度改革,关键在于保障农民的土地财产权,分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。应该看到,中国经济发展水平有了很大提高,不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本,有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。”

不过,并不是所有人都对此持赞同态度,贺雪峰就是最具代表性的一位。他在11月4日的《上海书评》上说,如果允许农地自由进入建设用地市场,只会给极少数的中国农民带来收益。按照他的计算,“未来三十年,中国十八亿亩耕地中,只有大约百分之五的耕地及其承包经营农户有机会将农地变为建设用地,从而获取巨额土地增值收益,而全国百分之九十五以上农民却无法分享到农地征收为建设用地所形成的巨额增值收益。”甚至,他还指出:“如果土地征收中的巨额利益不是在全体农民中平均分配,而只是分配给恰好在特定位置承包经营土地的城郊农民,则这部分城郊农民将因为可以获得的巨额土地利益,而足以形成一个庞大的土地利益集团。这部分城郊农民的确是很富裕了,但全国百分之九十五的农民却因此更加难以获得国家的财政转移支付。”

不过在我看来,这个看法很值得商榷。一个很简单的理由是,由于各种禀赋因素,人生来之后的财富并不均等。有人运气好,投胎在了富裕地区的富裕人家,从此衣食无忧;而有人则运气不好,出生在贫困地区的穷苦人家,因此生活艰难。面对这种先天的不平等,我们该怎么办?是强制性的社会均富,还是通过其他各种程序让所有人都有可能致富?我想绝大多数的人可能都会同意后者,而中国自1949年后前三十年的努力大概就是强制性的均富,但结果大家都看到,在这个体制下并不是均富,而是共同贫穷。

再回头来看因为土地地理位置不同而带来的财富分配不均,我们就可以更好地理解。是的,由于地理禀赋,虽然绝大多数的农民都能够从城市化中受益,但是绝大多数的受益估计只能归于极少数的城郊农民——即便不像贺雪峰所说的百分之五,这笔财富也绝对不会在这些农民中平均分配。不过这并不意味着这种分配就是对另外民众的不公,相反,这是一种帕累托改进——因为城郊农民获得更多收益的同时并没有杜绝更远地区农民的其他权益,甚至很多进城务工农民还会因为郊区农民的一夜暴富而获益,比如现阶段有相当一部分农民工的住宿都是租住在城郊接合地带的农民房中。

如果仅仅因为城郊农民会获得更多收益就禁止集体土地直接入市,这样的逻辑也未免过于牵强。如若此论成立,是不是意味着现代中国沿海地区居民所拥有的财富都需要重新分配?因为很多人之所以富裕并不是因为自身才能,而仅仅是因为出生在一个比较富裕的区域而已。甚至,因为“才能”致富也是一种不公平,凭什么拥有聪明才干的人就能够获得更多的财富,智力平平的人就只能过普通日子,而愚笨的人只能过穷日子?按照我们把贺雪峰的逻辑发挥到极致,是不是应该由政府控制所有人的收入,让“公共财政”来解决所有人的生计问题,从而确保公平?当然,这种制度实践并不是没有过,1949年以后近三十年的经济制度,就是建立在此基础上。但效果如何?大家有目共睹。

正是鉴于有少部分人可能获得绝大多数的土地增值,有学者建议应该通过征税的方式来让更多的人享受城市化的红利。对此,贺雪峰的意见也是反对,它的理由是政府征土地增值税所获得的数量太少,要将这部分数额在全体农民中进行分配根本是杯水车薪。因此贺雪峰特别指出,“按当前主要舆论让农民自主开发土地的意见,并不是提高农民的收入,增加农民的机会,而只是让少数城郊农村的农民有了一夜暴富的机会,但全国绝大多数农民却更难得到公共财政阳光普照的机会。因为失去土地财政,公共财政能力就一定会极大地降低。”按照他的意思,最好的办法就是通过公共财政的阳光普照来补充农民。

不过贺雪峰的这个看法未免一厢情愿。首先,在当下的公共财政体系下,绝大多数的土地增值收益都是归于地方政府,并不会在跨省区之间进行转移支付。在1994年分税制以前,中央和地方共享土地出让金,但是在1994年以后土地出让金的收益只归地方,而与中央无关。换句话说,在目前的制度下上海郊区的土地增值和其他省区的农民无关,其他省区的农民根本就无法分享上海获得的巨额土地财政收入。

其次,财政补贴并不是让农民摆脱贫困的最主要因素。在当今世界,由财政对农业进行补贴是很多国家的普遍做法,也正是如此,很多学者指出,中国农村要摆脱贫穷走向富裕,政府财政补贴必不可少。近年来,政府明显加大了对农业和农民的补贴力度。但是这种补贴的效果如何?恐怕不容乐观。

根据华中科技大学范子英教授在《粘纸效应:对地方政府规模膨胀的一种解释》一文中所指出的,地区性发展战略始自1999年——即将大量的财政转移支付给予内陆地区,但是这种通过政府转移支付来拉平的效果却很堪忧,这种转移支付除了导致落后地区的政府规模扩大以外,其他的效果乏善可陈。他们的结论表明,每一个单位的转移支付会使得政府支出水平上升0.6-1.3个单位,而相同的GDP或者居民收入增长的效应仅为0.1-0.2;同样,人均财政转移支付每增加一万元,会使得每万人的机关人数增加六十二人,而本地财政收入相同增幅所带来的效应仅为0.037人。同时,他们的研究还发现了这样一个现象:农民真正的收入增加是因为外出打工,而非如贺雪峰教授所说他们获得了“公共财政阳光普照的机会”。

贺雪峰教授是研究土地问题的专家,而且他的新作就是以“地权的逻辑”为名,可是从他的分析中,我却不知他的逻辑以何为出发点,难道真的是“国家公共财政”?但愿这是我的误读。

刊于2012年11月18日《东方早报》。



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