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邓海清:地方政府债务突围

感谢顾主任,感谢各位嘉宾。非常荣幸有机会在这里做一个关于中国城镇化以及地方政府债务问题的专题讨论。我自己在政府里面工作过6年以上的时间,对这个话题有一些比较深刻的体验,特别是杨浦区工作的时候,我们当时的领导蒋秘书长,也是在城市经营方面,包括城市的融资方面有着非常丰富的经验。

今天跟大家汇报四个部分的内容:

l  第一部分,中国城镇水平现状跟国际比较

l  第二部分,中国新型城镇化的路径选择

l  第三部分,中国地方政府债务规模及分布

l  第四部分,地方政府债务突围——从增量扩张到盘活存量

政府债务问题在国际上都是一样的,但中国的地方债务是和城镇化交织在一起的。由于中国政府是城市土地唯一的合法拥有者,中国的城镇化一定是地方政府主导的,不像西方国家一样是市场自发推进的城镇化进程。

大家非常关心中国政府的债务规模到底多大,这个问题市场上有不同的说法,有关政府官员也给出了不同的信息,今年博鳌论坛的时候,前财政部长项怀诚给出20多亿的地方债规模估计。整体来说,现在市场预期是在14万亿到20万亿的规模以内。目前,政府审计署也在密切跟进,全面的审计也正在进行中。我们在地方债规模这个问题上,也有自己的一个测算方法,也和大家交流下。

第三个关注的焦点是中国地方债务的更具体细节,各个区域是什么情况?今天很多参会嘉宾也是投资者,手上有持有很多城投债,哪些城投债是有风险,哪些城投债是安全的,我们整个上半年编一个中国城投债风险排名地图,使用涂色法和三维度的定位法,通过一些数据的计算,我们把地方债深入到县级市层次,看那一级的风险到底怎么样。

最后我们知道李克强总理强调“盘货存量”的概念,从3、4月份开始,证监会围绕这个概念专门组织了一个主题,关于资产证券化有关的立法、债券法的立法修改来配合证监会SPV的需要,资产证券化是盘活存量的一个重要方法。

我们看第一个部分,中国城镇化水平的现状跟国际比较。中国的城镇化这个概念,是指城镇人口占全国人口的比例,实际上,城镇化不仅仅是比例,更重要是比例背后的涵义,不仅包括农村人口的生活方式、居住环境等转变为城市的,包括城市公共服务将这部分人也容纳进来。

根据美国学家诺瑟姆理论,城镇化分为三个阶段。(1)初始阶段(前工业社会),城镇化率低于30%,工业部门提供的就业机会有限,城镇化缓慢;(2)加速展阶段(工业化社会),城镇化率介于30%70%之间,工业部门迅猛发展吸纳农村劳动力;(3)后期阶段(后工业化社会),城镇化率高于70%,农业人口比重维持稳定,城镇化趋缓,整个社会形态向更高层次发展。

基本上从国际经验来判断,我们所谓的跨越中等收入陷阱,能不能成为一个发达国家,就要看我们的城镇化率能否维持在70%以上,如果维持并再往上走,意味着你进入后工业化社会,进入发达国家的水平。

从全球整体来看,从20世纪下半叶开始,全球的城镇化有了非常大的发展,全球城镇化率在2007年首次跨越50%的门槛,实现了历史性突破。然而,全球城镇化水平在不同国家间发生分化:低收入国家在过去几十年里几乎没有什么城镇化进展,城镇化率现在仍然低于30%,尚处于城镇化的初始阶段;进展最快的是中等收入国家,在七十年代突破30%进入城镇化加速发展阶段,目前城镇化水平在50%左右;高收入国家20世纪60年代以来一直处于城镇化后期阶段,城镇化率从70%逐渐上升到80%


现在来看下中国城镇化的进程,首先我们有必要进行下历史回顾。基本上,中国城镇化可以分为三个阶段:(11978-1995年,这个阶段是城镇化恢复发展的阶段,城镇人口从1.7亿增加到3.5亿,城镇化率由18%提高到29%,也就是提高到我们完成一个前工业社会的临界点;(21996-2009年,中国真正意义上进入工业化发展的时期,这个时候我们城镇化水平从30%48%;(32010年至今,我们进入了城镇化快速发展的阶段,这个时候城镇化从50%提高到53%。从1978年改革开放至今30多年,城镇化水平成就非常显著,伴随着城镇化的巨大进程,从1996年开始到现在,中国房地产开发也进入了黄金发展期。

从国际比较来看,中国目前的城镇化水平比世界平均略高出3个百分点,但在金砖国家里面我们仅仅高于印度,所以,城镇化未来进步的潜力非常巨大。中国的人口规模非常庞大,2011年达到13.4亿,占世界总人口的1/5,中国城镇化转移的人口规模,以及所需要基础设施规模,将会超出历史上所有国家的水平。说到这里,我们在后面有一个测算——要花多少钱才能完成中国城镇化70%的水平。

在质量方面,中国目前的城镇化基本是地理空间概念的城镇化,并没有实现真正意义上的所谓的身份转换或者说公共服务均等化城镇化,所以在质量方面非常残缺。


未来中国的城镇化将选择什么样的路径?不同人有不同的见解,政府内部也有不同的争论。整个来看,现在中国的城镇化处在诺瑟姆曲线加速的阶段。在之前的初期阶段,城市人口低于50%是中国农民工进城务工的阶段;第二阶段是为了更好的教育或者其它公共服务,小城市人口进入大城市,这个会发生在城市化人口超过50%以后,在近23年,为了教育或医疗而迁徙到大城市的趋势非常厉害。第三阶段将会是一个大城市进入郊区,形成都市圈的阶段。这是目前阶段中国城镇化呈现非常重要的特征,我们认为这个特征跟国家当下的城市地铁高铁规划建设是一脉相通的。只要中国的城市,一旦高速交通发展成熟以后,大城市人口离开城市进入郊区这个趋势会再现。现在在北京,尤其是雾霾天,大家已经非常明显地感觉到很多人要逃离那个城市。

与传统的提法比较,李克强总理提出了型城镇化”的发展路径,虽然这块一直没有给出一个非常具体的概念,我们认为型城镇化(1)最主要的一点就是“以人为本的城镇化”,更强调内在质量的全面提升,也就是要推动城镇化由偏重数量规模增加向注重质量内涵提升转变,具体主要为“身份转换”和“公共服务”。(2)从内涵来看,新型城镇化的“新”还体现在:在地理空间上,以前各个城市摊大饼、建新城的格局将会转为注重城市群、中小城市和城镇的发展,同时重点推进家庭农场建设,进一步发展第三产业。(3)另外,还有我们现在看到的“绿色城市”和“智慧城市”的概念,将来会是非常明显的重点。

结合以上三个特征,我们估算要完成这样的新型城市化,未来几年每年政府用于城镇化上的融资缺口为23.6万亿元。过去多年来,地方政府依靠土地财政筹集了大量预算外收入,城投债就是土地财政链条中重要的一环,在老的城镇化路径当中,土地财政的循环往复为城镇化提供了资金支持。


现下很热的“383”改革方案,其中提及相关新型城镇化路径的内容有以下三个方面:

(1)集体土地流转改革,地方政府土地财政可持续性降低

Ø  “建立公平共享的土地增值收益分配制度。对被政府征收土地,改原用途补偿为公平补偿,农民房屋按市价补偿,被征地农民纳入城镇社保体系。”

Ø  “建立国有土地资产经营制度和土地融资制度。改政府卖地为国有土地资产经营,政府以国有土地所有者身份获得土地权益,成立国有土地资产公司从事国有土地经营。”

(2)社保体系并轨,城镇化进程由“量”向“质”迈进

Ø  实施国民基础社会保障包制度。为促进人口自由流动,保障国民基本社会权益,带动资源优化配置和生产率提高,可设计并实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的国民基础社会保障包制度。

(3)地方政府或可自行发债,拓宽城镇化融资渠道

Ø  扩大地方政府自行发债范围,并建立债务风险预警机制。启动市政收益债发行,通过资产证券化、引入保险和养老金等机构投资者拓宽地方政府融资渠道。

接下来第三部分就是中国地方债务的规模和分布的问题。我们对审计署即将公布的债务规模做了测算,在我们测算里,到2013年6月底,地方政府债务规模的总数下限12.8万亿,上限是16.3万亿。这里面统计口径跟以前相比增加了两块,一块增加乡镇一级的债务,另外增加地方政府的或有债务。

哪些地区会有债务压力的问题?下面是我们涂色法得到的一个结果(具体操作方法是将进入各项债务压力指标排名前五两次以上的地区的用彩色标出,只进入一次的地区不标颜色):


从上面我们可以看到,直辖市北京、天津、上海,以及经济较为发达的江苏,债务余额比重和还本付息压力都比较大;此外,经济不十分发达的四川、经济欠发达的青海和甘肃的一些指标排名也比较靠前。

另外,我们统计了发城投债500多家的地方政府,整合了它们的综合实力与负债率,我们搞了一个风险地图,在行业内受到特别推崇,在这个地图里面,我们对于全国城投债债务做了非常详尽的分解,有兴趣可以索取资料。


这张图里面,我们基本上做的中国地方债务跟它的实力对比的立体图,这个立体图看到,柱状表示债务比例高低,颜色深浅表示地方政府的综合实力,在这个综合实力里面,既考虑到它的财政收入以及产业结构,还有人口还有行政级别,都赋予了加分。在地图里面,如果颜色深、柱子高,意味着这个地方是债务相对比较合理的区域;如果是柱子高、颜色浅,这个地方是危险区;如果颜色深、柱子浅,这个地方相对安全的区域。

换句话,风险地图给中国地方政府债务分三类地区,一个风险异常区,二类次级风险异常区,三类是安全区,利用这个风险地图,投资经理买地方债、进行估价、确定比较合理风险回报率等时候就有了一个非常重要的参考指标。

以信用风险异常区为例,从行政级别看,省级区域占比最低,县级区域占比最高,有将近40%的比例;在各个政府群体中,市级群体的异常区域比例最低,开发区的异常区域比例最高,达到70%。所以中国如果出现地方债务的问题,一定出会在开发区里面。

对于中国债务的出路,我们认为要站在全球的杠杆周期角度看待。中国地方债务问题基本上两个出路,一个出路是结构性的流转,因为整个来说中国地方债务的问题主要是政府刺激经济下滑带来的问题。中国目前债务困局,主要表现为企业部门的债务高企,第二个出路,我们可以看到中国地方债务是中央债务低、地方债务高,背后一个很重要的原因是财权和事权不匹配,由于缺乏约束机制,引发地方政府大范围的道德风险问题,过度负债而不考虑未来的偿还问题。地方债务是不是可控,我们给出下面三个标准:(1)总量上,地方政府债务总量增长与财税收入增长相匹配;(2)结构上,高等级占比上升,低等级占比下降,结构实现优化;(3)融资成本上,在利率市场化的背景下,地方政府融资成本实现逐年下降。

对于未来中国地方债务的突围,我们认为有三大发展方向:

第一个方向是结构分化,未来中国将出现真正的市政债,且市政债和城投债未来的功能定位会清晰化。未来公益性的项目会和盈利性的项目分开,公益性项目债券的还本付息将直接由地方财政接管,将当前的隐性担保显性化。

第二个方向是城投债需纳入财政预算体系。未来城投债可能出现集合发行的方式,特别是省级融资平台可以统一发行债券。依据一:有消息称各个省可以成立自己的坏账公司,这将是大势所趋;依据二:省直管县的财税体制改革,与融资平台能够统一发行趋势一致。我们特别关注山东跟江苏这两个省,他们在进行如何化解地方政府城投债,可以说突围一个路径尝试。尤其郭树清主席调到山东省做省长以后,像这种专业技术官僚,基本上到一个地方做大员,一般大领导赋予你一项很重要的中央课题,如果在这个课题上取得突破,毫无疑问,可能未来两年以后可能是省委书记的人选,如果不能突破可能政治仕途会受点影响。

第三个发展方向,周期票据和短融在未来城投债里面会得到大量的发展,为什么这样?以前的城投债都是7年期居多,中国地方政府的任期基本上5年,有时候更短一点,加上调动因素,所以借钱归借钱,还钱归还钱,借钱的人不用管还钱,所以以后的话,中国地方债务的问题一定会进行比较短期化,以三年为主导的债权融资模式,所以我们认为周期票据和短期融资券的占比会比较大。我们这里不进行详细论述,介绍这些,谢谢大家!

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