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黄韬:中央与地方事权关系分析

各位下午好!我发言的题目给研究院做课题的一个内容,关于中央与地方事权关系的研究。其实在探讨地方债务问题时,会引发我们很多关于制度和法律方面的思考。造成我们目前地方债务膨胀的一方面原因,是地方的事权和财力不对等,导致地方政府有一个举债融资的客观需求。目前我们存在的一个状况是,支出性责任事权一级级往下放,而财力中最典型的税权,则一级一级往上收,最后归到了中央一级。

在整个中国财税体系中,相对来说,税收在形式上有一个大致的法律基础,各个税种有一个较为明确的权利划分,但中央与地方事权的划分在法律上基本就是空白点,哪些事权属于中央,哪些事权属于地方,哪些属于混合的,我们都不知道,即缺乏宪法层面的规定,也缺乏具体法律层面的说明,没有像其他国家那样可以清晰地列出一个事权划分清单。

就目前的现状而言,中央的权利没有任何限制,可以在任何情况下把本来属于地方的事权收上来,在任何的情况下把本来中央承担的支出下放给地方。因此,导致了非常典型的中央请客、地方买单现象。一个很有意思的例子就是,农民粮食丰收卖不出去,这个时候中央宣布由财政敞开收购,但中央只是给一个政策,具体的实施和落实以及相应的支出责任都给了地方政府。

中央与地方之间事权关系法治化程度的欠缺,导致中央与地方事权与财力的不对等。我们看到目前中央与地方的事权关系,不是建立在法律规则的基础之上,法治化程度很低的,地方自治的观念基本没有。中央与地方在事权关系上,基本上行政性的收权或者放权的机制。有时候中央认为收权的,比如说土地的审批权利,一旦觉得宏观调控有需要,中央就要收回这些权利;有时候一些民生工程由地方政府做,他也会放下去,这些收权和放权不是低于法律规则的博弈,完全是行政性的。在中国很大程度把地方看成中央的下级,中央和地方是上下级的关系,以这种行政模式处理的。第二个缺乏对于事权归属法律的分类,任何一项事权都是属于中央的,任何一个事权都是属于地方的。这个没有法律的界定。第三个造成我们现实的情况,中央会把一些支出责任逐级下放,而财力和决策权利没有下放。这个非常典型是1994年分税制改革之后,中央把税权收上来了,责任还是留在地方。对于这样一种中央和地方事权关系的成因,其实有多方面的,包括很多是中国特色的因素,比如历史的原因,中国现在的市场经济发展是从原先计划体制延续而来的。在计划经济体系下,其实地方把中央看成一个总公司或者母公司,地方可能是一个分公司或者子公司,还有一些政治的原因,比如说地方政治官员他们有一种基于GDP的锦标赛,在这种情况下地方对于一些可以拉动GDP增长的事权他们会积极的争取,但会比较懈怠一些公共服务的民生支出责任。还有包括一些政治周期,中央的施政目标,中央在不同阶段,有时候强调发展是硬道理,因此地方政府积极争取一些进行公共投资的事权,但是有时候中央政府强调和谐社会,这时候地方政府花很多的财政用在社会的维稳上面。当然非常重要的原因经济的原因,最典型我们中国特色的宏观调控,理论上宏观调控,财政政策货币政策都是中央的事权,中央权利范围的事,但是在中国宏观调控很多时候演变为微观调控,不仅仅是中央政府控制得了的事情,需要控制土地的批租,控制企业的投资等等,完全需要地方政府的配合,这种情况造成目前中国中央与地方事权关系的现状。

所以我们看到尽管在某些单行法律上,对于某些特定的事项规定中央与地方权利的划分。但是这样的法律往往受到某些法外因素阻绕。比如说《中国土地管理法》对于中央和地方政府在土地审批权限上,有一个相对确定的划分,但是一旦遇到中央政府认为比较严格的宏观调控的措施实施的时候,它就会把以前已经通过法律授权给地方政府一些土地审批权利,把它取消掉。而且不需要通过修改立法,只要通过红头文件可以的,这个反映中国与地方事权关系一个法制化程度欠缺的一个方面。

从这样的制度改进的空间来说,学者已经提出很多的观点。在宪法和法律上确立中央和地方的分权观念,淡化中央与地方上下级关系色彩,要形成一个基于法律规则,高度透明的中央与地方的博弈关系。充分保障地方事权的独立性,不能随意的剥夺它的行政上的权利,不能随意加重经济上的责任,这个是一种地方自治观念的彰显。谈到一些具体的制度的时候,像财政转移支付,目前中国财力转移,中央与地方的财力转移,完全是基于非制度化的模式进行的,大家知道跑步前进,而且财政转移支付很大程度强调地方政府的配套,本来财政转移支付以公共服务的均等化实现为目标,这样一个目标落空了,因为越有钱的地方政府或多越多财政转移支付,形成马太效应。美国这样的联邦制国家,洲和地方政府1/3财政收入依靠于联邦的财政转移支付,但是他们做得比较好的,对于财政转移支付有一个相对比较具体的关于机构拨款标准分配办法等等,这些通过法律层面给出一定的标准,使得中央与地方一种博弈关系基于一种法律规则进行。

这里提出另外一个问题,我们有一个共识,中央与地方之间事权关系的法制化,我们反思现在地方债务膨胀必要的方面,但是我们同时做这件事情的时候,我们必须意识到一个问题,我们如何控制地方政府的软因素,我们提出法制化的同时必然带来一个问题,现在所谓一个可能的陷阱,法制化意味着中央政府的一个权利被约束住,法律把中央政府的权利管住了,这个时候产生一个问题,地方政府仍然还是有一定的扩张自己的融资,扩张自己债务规模的倾向。在原来法制化比较弱的情况下,中央政府可以通过政治性的控制机制,来对地方政府进行限制,防止出现过于严重预算软约束的情况,但是一旦我们将来的制度导向,制度变迁,朝着法制化的程度变迁,我们提出一个问题,我们拿什么机制控制地方政府,我们用法制化把中央政府管住了,中央政府不能随意把责任扔给地方政府,这个时候我们原来政治性的控制机制被弱化,在法制化的情况下被弱化了,我们哪里找一个替代性的控制机制呢!

时间关系简单讲一下,原有控制机制是中央政府控制机制,但是法制化带来即有机制的弱化。从理论上来说,我们要找新的控制机制,可以从政治体系或者金融市场寻找,政治体制用手投票,在中国这样的条件不具备,是否可以用脚投票,似乎有障碍。在原有政治体系下寻找对于政府机制的替代性机制,还是有很多困难的。这里提出一个可能性,是不是用金融市场的控制机制,来对于地方政府进行控制。在未来能够实现一个比较法制化的,法制化程度比较高的状态下,不能用中央的政治控制机制对于地方政府控制。这个时候引入金融市场,用金融市场行为选择来对地方政府进行控制。

前面李老师已经提到了,我们现在修改预算法,第一稿的时候把地方政府的发债写进去,第二稿去掉了。这个有问题的,地方发债是客观现象,不管是不是允许,条文上允许发债,但是他通过这种方式进行地方融资,这是客观的存在,与其法律上禁止,不如开一个口子,允许发债必须通过公开的金融机构发债,完全导入到显性当中。地方债务自己控制,以什么的成本发行债权等等。包括还有一些,周小川提出地方债务给当地的特定居民,这种方式对于地方政府的约束。这主要针对目前金融市场并不晚上,除了金融体系之外,还要引入其它的附加机制。地方政府对于金融市场提出影响,有中央代发地方债权。这个当然说背后地方政府的影响,这个情况下价格治标不能够完全反应地方政府风险的水平。这个情况下金融市场受到了扭曲,从长期来看这是一个方向,现实来看确实存在这样一个问题。可能存在一些替代性的方案,把地方债通过预算法的规定,是不是我们允许地方政府去香港金融市场,发行人民币债权,这个地方政府没有办法控制发行,干预发行利率的。

整个结论,我们应当通过授予地方政府独立的发债权利,保障事权权利行使的自治,同时通过一个公开金融市场的债权和发行交易,来强调地方政府的责任机制,这是我讲地方政府自治两个层面,即要有权利的自治,同时也要有责任的自治。以上发言的全部内容,谢谢各位。

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