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何帆:需要在大格局中解决地方债问题

谢谢顾主任,很高兴有机会参加这个讨论会,其实我也是过来学习的,因为在关注城镇化的过程中自己也有很多困惑,想求教于各位高手。还有多说一点,我理解我们这就是内部的讨论,我就姑妄言之,错误的地方请谅解。

报告的题目“什么是新型城镇化”,我们理解地方债的时候,有时候思路上在什么地方出现一些偏差。英文里头很简单urbanization,翻译过来,大家的说法还是有很大的差别。经济学家叫城镇化,像有人说“20世纪上半叶,对于世界经济带来影响最大的,一个新技术改革另外一个发生在中国的城市化。”所谓城市化,经济学家的理解是,按照集聚的效应,应该是发展大城市、都市群。但是我们官方表述的是“城镇化”,表示不太愿意让大城市出现一些大城市病,官方关注的大城市和中小城镇要共同发展。习总在讲的时候,他喜欢讲“城乡一体化”,所以习总不仅关心城镇化,还关心农村如何避免出现衰落、出现凋敝,这个角度还是略有差异。而且比较有意思的是,新一届政府的一个关键词是“新型城镇化”,一开始大家期望值比较高,但之后发现大家虽然还谈,但已经谈的不太多了,为什么会出现这种情况?我个人理解可能不对:当李克强总理提出“新型城镇化”以后,没有想到得到了各地诸侯热烈支持,各地奏折如雪片一样飞到北京,“我们强烈支持城镇化”,搞得总理有点觉得奇怪,我提这个东西竟然这么受欢迎,那肯定是错的,所以再提的时候就比较谨慎了。后来总理在多个公开的场合做的澄清非常重要,“我们现在讲的城镇化不是过去土地的城镇化,是人口的城镇化,我们不是像过去那样跑马圈地,而是要把人口转移到城市里头去”,其实这个思路跟很多地方政府现在的思路是很不一样的。

另外在经济学界里头,大家谈的比较多:过去中国靠工业化、全球化带来经济增长,现在工业化差不多走到头了,我们还有进步的空间,但是所谓“行百里地半九十”,我们工业化差不多走到九十里地,剩下就是核心技术的创新。现在,金融危机使得全球化出现了低谷,所以大家说新的增长引擎是城镇化。但是这个其实也不完全对,因为城镇化的发展意味着中国经济中服务业占比的不断推高,一旦服务业在中国经济中的占比更高,最后结果将是中国潜在经济增长率的下降。因为制造业的劳动生产率提升很快,你刚买一个苹果5还没玩熟就出来了土豪金,但服务业的劳动生产率提高不可能这么快,不可能你们家保姆半年劳动生产率就升级更新换代一次。

由此得到一个推论,随着服务业比重的增高,劳动率增速会放慢,这将可能导致中国潜在经济增长率的放慢。

那么,为什么我们还要发展城镇化,还要发展服务业?我觉得关键在于解决就业,而不是为了保持原来高速的增长。这样的话,以后地方的收入和支出可能发现很大的变化。现在的,地方投资在实物上,主要修建一些基础设施,这样的投资一方面支出很高,另外一方面如果运作比较好,会产生比较稳定的现金流,可能会带来收入。全世界70%-80%收费公路在中国,政府是把它当成ATM机来修的。以后,随着城市化进程的推进,地方政府虽然需要更多地提供公共服务,但政府相应的支出可能会减少,因为不会像过去那样大规模去做基础设施投资,收益方面,以后政府提供公共服务的收益也会提高,但这是社会收益不是直接的收益,需要计算社会收益,很难像现在那样直接把一个地方政府或者一个城投公司现金流纳入计算框架,这个情况比较麻烦。

如果在这种背景之下,我们讨论中国的地方债,往往在某些地方出现理解的偏差。

我们现在很多是把地方债作为总量的概念来讨论,认为地方债规模如果不超过一个风险线就不会崩盘。第一,有没有风险线很难讲。一个很有名的书《这一次不一样》,两个作者得出“国家的债务超过GDP的90%,国家经济就会崩溃。”后来麻省理工大学几个青年学者重新算了一下,说算错了,为啥?表格填错的,所以搞的两个大牌经济学家很尴尬。所以到底能不能找到一个标准线——60%或者90%,过了这个比值,风险就来了。

第二,中国地方债的问题,到底是总量的概念还是结构性的概念。你问老外,他会觉得中国地方债问题大了去了,因为他看到美国很多地方政府破产了,底特律破产了,所以在找哪个是中国的底特律,是武汉、鄂尔多斯、深圳还是上海,都去找。实际上这个里面有一个误解,中国的地方政府跟国外地方政府不一样,中国地方融资借的钱很多是城投公司发的,但如果看资产一方,有很多资产是没有纳入进来的。中国政府创造收入的能力是超乎我们想象的,总体看,可能问题不太像我们想象的那么严重。

还有一个,如果你去理解为什么中国的地方债现会出现这么大的问题,我觉得核心的问题是中国中央和地方的关系。由于现在中央和地方财权和事权不匹配,中央很喜欢请客,但是买单的时候地方买单。所有能够带来税收收入的税种基本上都是中央在收,地方所得的税收收入肯定不够。怎么办?卖地。但是现在加上房地产的调控,不能卖地。不能卖地怎么办?2099年我们经历金融大爆炸,我们讲我们没有金融自由化,没有金融改革,但是2009年我们其实是金融大爆炸。2009年地方政府想投资什么就投资什么,想借多少钱借多少钱,基本上完全放开的,最后导致了现在的结果。

大家都知道中央和地方的关系不得不去改革,刚刚讲到“383”的报告,至于是不是三中全会早期的版本很难讲,至少在学术界和决策界都意识到这是个问题。从1994年分税制之后,一直到现在格局没动,一定这里头已经积压了很多问题,没有办法再持续,必须再进行调整。如果我们调整了中央和地方的关系,如果再回过头看地方债,很可能整个格局不一样了,所以地方债的概念,包括地方债的规模,包括地方债决定的方式,我觉得归根到底可能不是在现在的盘子里头解决问题,可能是通过中央和地方的改革,从理论上讲有几个思路,我们很难预料说哪个思路可能会用得更多,但是理论上无非以下几种思路:

一种思路给地方更多的税收,比如说房地产税。虽然很多人垢病,以我粗浅的理解,我觉得很可能要要收的,甭管做得科学不科学,实在没有办法最后地方可能要收的,因为这是地方税种能想的出来的办法,另外可能征收一些包括资源税、环境税等在内的税种,这虽然会逐渐增加地方的税收收入,但能在什么程度上解决现在地方融资遇到的问题?我觉得不能太乐观。

另外一个思路是允许地方发债的尝试,但是这个空间有多大?能让所有的地方政府都去发债?真的发债的话,你允许不允许地方政府破产?这个以中国目前的情况很难做到,有可能做的城市基本上比较稳健,能够自己还债,确实能够看到稳定的现金流和收入的,能够让他发债。所以,这种出路能在多大程度解决全局性的问题,我是比较怀疑的。

第三个是增加转移支付,主要针对中西部比较基层的地区,以及沿海地区一些规模已经很大的乡镇。这些地区在行政上没有任何执法权利和提供公共服务的能力,但可能沿海一个镇的人口比一个县的还多了,所以要增加对这部分地区的转移支付,但这要取决于中央政府愿不愿意掏钱。以我个人荒谬的见解,中央政府可能最终能拿出来的钱比较少,而且可能会出现权力进一步向上集中的趋势,在中央承担一些支出的同时会回收一些事权,这可能是有问题的,

总之,解决地方债,从逻辑上可能思路的主要思路如上所述,解决未来地方债的发展,我们不能不把改革考虑进去。

最后只想提一个观点,也是受到邓总演讲的启发,我向邓总提一个建议,判断各个地方政府风险时,除了在静态和均衡状态下研究风险,还要考虑有没有可能出现系统性的黑天鹅的事件。我比较担心的一个问题是,中国地方债和其它国家不同的在于涉及房地产比较多,一个是投资涉及房地产的比例明显高于其他国家,另外提供的担保和抵押品也涉及很多房地产,这是物种非常单一的系统,所以一旦房地产出现问题,可会带来系统性的风险非常大,我们现在没有看到这种情况,但是不排除,如果小概率但影响非常大的黑天鹅事件出现之后,可能会产生巨大的影响。当然那,总体上,我还是比较乐观,但是我觉我们最后解决问题不能在小的格局里头,必须在大的、中央和地方改革的过程里找到真正的解决答案。


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