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张燎:金融体系极大地缓解了地方债风险

谢谢顾主任,特别感谢上海金融与法律研究院邀请我参加这个会议,分享一下我们对于城市化路径和化解地方债务风险的粗浅认识。刚刚听了两位专家的发言,自己很有感触,他们的观点与我的观点很多共同点,但是我对于何老师措词有点惊讶,我估计前段开展群众路线教育的结果,他一次强调自己的荒谬的,我估计是开展自我批评比较多的后果。我是群众,没有照镜子洗澡,我讲讲还算正常但不一定有深度的观点。

我今天讲三个问题,一个如果中国经济出问题,地方债务风险可能是最后一根稻草。展开来说,目前对于地方债务的认识有很多:(1)首先从存量来看有很多口径,刚才专家提到了,我个人估计,八月份开展的地方债务的专项审计,最后的结果应该是11月份公布,我个人估计官方可能宣布的结果在16-18万亿之间,尽管我个人认为真实的债务比这个数字还要高,但仅就16-18万亿这个数字而言,其实也是很高了,比我们上一次审计10.6万亿提高不少。(2)从地方债务结构特点来看,我感觉呈现的分布特点是:A二三线城市,特别是线的省会中央城市的负担比较重线的因为资源比较多,债务控制还可以,像南京杭州这种二线的城市,它既有各种各样的发债资源,评级又好,所以在资金和资本市场上很受投资机构的欢迎,在地方投资缺乏有效约束的情况下,这些城市的债务膨胀比较大。内地的省会城市基本上集聚了主要的资源,债务负担也比较重,周边地级市反而债务情况没有那么严重。B第二个结构特点“短债长用”,非常普遍。C、第三个特点是地方债务本息的偿还严重依赖土地出让收入

在这种结构特点下,我觉得地方债的风险是非常大的。但现在有两大很流行的观点,认为中国地方债的风险并不是那么大:(1)第一种观点,地方债务对应的是优质固定资产,只要运用一些诸如资产证券化ABS等金融运作手段就能化解债务问题,而且,这几年不抓紧建设、不形成固定资产的投资,可能未来建这些东西花的钱更多;(2)第二种观点认为中国地方政府非常厉害,有很多手段和办法来化解债务问题。

我认为这些观点是不对的,对于第一种观点,我认为事实上,地方政府的基础设施变现能力非常差,从微观来看,2008年以来投资建设大量基础设施,其现在的现金流量以及未来的现金流量都不足以偿还相应债务。在基础设施不产生现金流或者现金流不多的情况下,地方政府面对流动性的偿债需求,是没有办法应对的

对于第二种观点,我认为地方政府事实上能够调用和动员的资源比较有限,它能新增税费吗?目前各个方面千疮百孔的情况下,地方政府债务之所以没有出问题,是因为中国政府控制的金融体系提供了巨大的缓释作用。未来,一旦金融体系中涉及地方债务的工具出现问题,势必带动整个地方债务出问题。

地方政府债务除了自身的风险,我认为其对经济结构转型和结构调整也形成一个很大的挑战,地方债务的实质是中央和地方政府在目前格局下面博弈结出一种“妖果”,地方政府利用现行的制度漏洞从中央政府口袋里面悄悄地拿钱,而中央政府出于自身目的,对于地方政府这种不规范的行为没有及时制,导致了目前一定程度失控的债务增长,这对经济结构调整产生了三方面的制约

第一,结构调整势必要求减弱投资活动,这就意味着现在正在建设的,包括建成以后还需要进行配套投资的地方政府形成的资产,它们的资产价值会受到减损。这对地方债务的偿还,包括资产所谓套现、出售和转让都有负面作用。

第二,结构调整要求我们控制房地产,因为房价的持续飚高已经发展到在政治上都不能接受了,考虑到地方政府对土地财政的依赖,所以结构调整对房地产的打压,必然是对地方政府还债能力的釜底抽薪。

第三,结构调整要求政府退出市场,尽可能把一些经营活动让给市场。但实际上,地方政府面对债务,会希望自己包括它的平台在经营活动当中能获取一定的收益,从而偿还债务,或者为债务偿还争取或腾挪一定的空间。如果真的按照中央政府的要求,地方政府退出经营性活动,那么地方债务偿还的腾挪空间就变得很小。我们从这几点来看,地方目前形成这样一个巨额债务的状况,包括它的特点,对于结构调整说影响非常大的。

最后,来谈谈应该如何处理地方政府债务。总体上,我认为一方面,地方债务确实是中央政府放松的结果,应该打板子打在中央政府身上,应该由中央政府收拾;另一方面,如果中央政府包揽地方债务,会对地方政府产生负向的激励或者鼓励,所以中央政府对兜底也是有所顾忌的。

l  现在的解决路径可能是组合拳,包括业界讨论的调整中央和地方政府的事权范围,我估计部分事权和支出的上收会是一个方向;

l  另外一个方面,债务的阳光化和财政支出的阳光化也是一个方向,债务阳光化包括建立资产负债表,包括允许和鼓励发行市政债,这些是另外一个途径,就是所谓的开前门;

l  第三,在土地财政之外,必须要为地方政府建立替代性的财政收入来源,物业税、房产税等应该是必须实施的方向;

l  最后,在基础设施和公共服务很多领域,政府要退出去,其实,民间资本和社会力量都可以提供,只不过过去我们政府喜欢包揽一切,一旦政府退出,自然会有很多这样的机制和力量进入这些市场,当然政府需要在法制建设上面作出相应的安排。我记得前天30号,本届人大的立法规划六十八件法律里面,新立法的十四部中就有一部《基础设施和公用事业特许经营法》,应该说这是很重要的,标志着中央政府在PPP法制建设方面开始启动了相关的制度建设的安排,比较鼓舞人心。当然,组合拳的使用顺序会产生不同的效果,因此,顺序的安排很重要,时间关系,我在这里也不展开了。

最后谈谈后续可能的一些影响。(1)首先我觉得在金融市场上,针对地方政府基础设施的资产证券化,我个人认为是幻影,大家不要过高的抱以期望,因为我们看到的这些基础设施资产,要么是现金流不佳,要么是现金流已经被用掉,因此如果基于这些资产进行资产证券化ABS,我觉得不会有大的发展,拿来几单做做可以,但是大规模靠这种方式解决地方政府的债务是有问题的。(2)资本市场债券业务发展是一个共识,而银行的脱媒也会加重。(3)地方政府紧日子可能会过下去,当然对于官员来说家属比较高兴,因为酒会喝的比较少,身体比较好。(4)对于过去6-7年,由于基建突飞的猛进而形成中国承包行业过剩的产能,怎么消化呢?我觉得下一步向海外可行的选择,现在也开始在做,我说这些,谢谢各位!


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